Maquiladoras mexicanas y la reforma fiscal

Las autoridades fiscales han detectado casos de abusos del programa Immex por parte de algunas empresas. 

Las maquiladoras y productores nacionales que operan en México bajo el programa Industria Manufacturera, Maquiladora y de Servicios de Exportación (Immex) iniciarán el 2015 con una carga adicional administrativa, derivada  de la entrada en vigor de la obligación de pago de Impuesto al Valor Agregado (IVA) en importaciones temporales.

Conforme a dicha reforma, las importaciones temporales que realicen las empresas con el programa Immex estarán sujetas al pago del IVA, salvo que se obtenga una certificación de la autoridad aduanera o se presente una fianza para garantizar el pago de dicha contribución.

En gran parte la reforma que entra en vigor el 1 de enero de 2015 tiene como base las recomendaciones de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE), empleadas como justificación de la iniciativa de reformas que envió el Ejecutivo al Congreso de la Unión en 2013.

En 2013, la OCDE publicó un estudio económico sobre México en donde recomendó una reforma fiscal que evaluara la regulación sobre la industria maquiladora, así como su eventual eliminación. El diferimiento de pago del IVA, por ejemplo, sería sustituido por un mecanismo de devolución inmediata al momento en que las mercancías producidas se exportaran.

Sin embargo, desde el punto de vista práctico, el esquema sugerido por la OCDE daría lugar a dos problemas fundamentales:

  1. El procedimiento para la devolución del IVA no es automático, siendo frecuente que las devoluciones se autorizan mucho tiempo después de que fueron solicitadas, incluso en ocasiones es necesario acudir a instancias judiciales para obtenerlas.
  2. En el caso de importación temporal de maquinaria y equipo, no existe “exportación al extranjero” de inmediato, por lo que los particulares no podrían obtener la devolución del impuesto bajo el planteamiento inicial de la OCDE.

La legislación federal no adoptó plenamente las recomendaciones que emitió la OCDE. Si bien estableció como principio general el pago, incluyó la excepción de certificación y fianza por el que optará gran parte de las empresas que operan el programa.

Ahora bien, la importancia del tema radica en el hecho de que el programa Immex es frecuentemente empleado por el sector manufacturero, especialmente el perteneciente a industrias orientadas al mercado de exportación, tales como la electrónica, la automotriz y la aeroespacial.

Según datos del INEGI1, el sector manufacturero es el que ha permitido mantener un desarrollo dinámico del comercio exterior en nuestro país; sectores como el automotriz y aeroespacial han sufrido un evidente desarrollo en años recientes, impulsados por la política de apertura comercial seguida por México desde hace un par de décadas.

Una de las formas en que los inversionistas extranjeros realizan operaciones en México es a través de programas de maquila (esto es, el producir en el país a través de una empresa independiente —llamada de albergue o shelter— o a través de una subsidiaria que debe de actuar como agente independiente en sus relaciones con su matriz). Bajo un esquema de maquiladora tradicional, es el extranjero el que mantiene la propiedad de maquinaria, equipo y materia prima. El programa Immex cubre tanto operaciones de maquiladoras, como de productores nacionales.

Con algunos límites, el programa Immex permite diferir el pago de aranceles de importación y algunas contribuciones federales, como el IVA y el Impuesto Especial Sobre Producción y Servicios (IEPS) en importaciones temporales de mercancías (maquinaria, equipo, materia prima, partes y componentes, entre otras).

Si, por ejemplo, una empresa ha decidido instalar su producción en México y para ello realiza la importación de maquinaria y equipo por un valor de 100 millones de dólares, a través del programa Immex se podría importar temporalmente dicha mercancía y diferir el pago del IVA por 16 millones de dólares.

Excepto para maquinaria y equipo, el programa Immex también concede el beneficio de diferir el pago de aranceles aduaneros (Impuesto General de Importación). El pago de aranceles se efectuará una vez que las mercancías se destinen al mercado mexicano o se exporten a Estados Unidos, a Canadá, a la Unión Europea o a los países que integran la Asociación Europea de Libre Comercio (Islandia, Liechtenstein, Suiza y Noruega).

A pesar de la obligación anterior, las empresas Immex tienen la facultad de aplicar tasas reducidas (en muchas ocasiones de cero) de arancel para sus mercancías, al ser posible emplear los aranceles previstos en acuerdos comerciales suscritos por México, los que establece el Programa de Promoción Sectorial (Prosec) o por la propia aplicación de aranceles derivados de la tarifa mexicana (que ha sido sujeta a una reducción en fases desde 2008).

Las disposiciones que regulan el programa Immex también conceden beneficios adicionales en la operación aduanera, que pueden ampliarse si la empresa tiene la categoría de Operador Económico Autorizado (OEA) (bajo el programa conocido como Nuevo Esquema de Empresa Certificada, o NEEC).

A pesar de ser un esquema que facilita la realización de operaciones de comercio exterior en el país, las autoridades fiscales han detectado casos de abusos del programa por parte de algunas empresas, situación que ha motivado la adopción de medidas de mayor control de la operación del programa.

Recientemente, el gobierno federal dio a conocer que el 1 de enero de 2015 entra en vigor el Sistema deControl de Cuentas de Créditos y Garantías (SCCCyG), que establece obligaciones adicionales a las empresas que operan bajo el programa Immex, derivado de la reforma a la ley del IVA que comentamos en un inicio.

El SCCCyG se suma a la regulación compleja, detallada, en ocasiones casuística, a la que están sujetas las empresas Immex, la cual puede ser objeto de cambios que en ocasiones pueden presentarse de un momento a otro y sin previo aviso.

Muchos de esos cambios responden a la propia práctica de las autoridades fiscales (es decir, derivan de la detección de abusos en la operación del programa) y otras pueden estar motivadas directamente por razones tributarias.

Por ejemplo, en noviembre de 2014, mediante la eliminación de una regla de miscelánea de comercio exterior (publicada por el Servicio de Administración Tributaria), se eliminó la posibilidad de aplicar la tasa del 0 por ciento del IVA en enajenaciones de residentes en el extranjero a diversos tipos de empresas, entre ellas las armadoras de vehículos. El cambio se publicó el 18 de noviembre y entró en vigor al día siguiente.

Además de las modificaciones en materia de IVA, debemos recordar que la reforma a la Ley del ISR y las modificaciones a través de decretos administrativos impactaron la operación de las maquiladoras, destacando lo siguiente:

—La nueva Ley del ISR redefine el concepto de operación de maquila para efectos de la definición de establecimiento permanente por el residente en el extranjero y aplicación de un régimen especial de tributación.

A partir de la reforma, todos los ingresos de la maquiladora deben de provenir de su actividad de maquila, es decir, del servicio de manufactura que cobra al residente en el extranjero.

La modificación en la ley del ISR no aclara si las operaciones de almacenamiento y distribución de mercancías (que existen bajo la figura de Immex de servicio) están cubiertas por las reglas especiales para maquiladoras en materia de establecimiento permanente y régimen de tributación especial. En todo caso, opinamos, quienes realicen este tipo de operaciones tendrán que acudir a lo dispuesto en convenios fiscales para evitar la doble tributación.

—La Ley del ISR introduce un límite en la operación de maquiladoras shelter, que permite a los residentes en el extranjero operar bajo esta figura únicamente hasta por cuatro años.

—Mediante decreto publicado el 26 de diciembre de 2013, se eliminó el beneficio fiscal de reducción de tasa impositiva del impuesto sobre la renta que otorgó la administración del presidente Fox en 2003.

A pesar de la complejidad de su marco regulatorio, la operación al amparo del programa Immex sigue siendo la forma idónea para que inversionistas extranjeros participen en el mercado de exportación desde México o se integren a la cadena de suministro de sectores orientados a la exportación, lo que hace necesario el mantener un ambiente de negocios que propicie la seguridad de la regla de derecho.

Actualmente, las empresas Immex están sujetas al cumplimiento de diversas obligaciones, entre ellas, el envío de reportes de sus operaciones (bajo SCCCyG y reportes anuales), mantenimiento de sistemas para control de inventarios y renovación de autorizaciones ante las autoridades fiscales.

Obligaciones que derivan de lo dispuesto en diversos ordenamientos y que exigen que las empresas destinen parte de sus recursos solo a la atención de estas.

El futuro de los programas Immex no debe ser el mantenimiento de un régimen complejo, disperso, que está formulado para prevenir los abusos del programa y no para fomentar la inversión como actualmente ocurre, sino que se debe avanzar en el diseño de un marco normativo permanente, que brinde certeza a los proyectos de negocios que se desarrollen en el país y que, incluso, recoja experiencias derivadas de programas similares aplicados en otros países.

* Artículo publicado en la revista NewsWeek en Español. Diciembre 2014 http://nwnoticias.com/#!/noticias/maquiladoras-mexicanas-y-la-reforma-fiscal