El TPP y el futuro del comercio exterior

El Acuerdo de Asociación Transpacífico contiene disposiciones relativas a facilitación comercial que otorguen un tratamiento especial para operaciones urgentes y determinen un plazo en el que las autoridades aduaneras concluyan el despacho de mercancías de importación.

El TPP y el futuro del comercio exterior

El pasado 5 de noviembre de 2015 se dieron a conocer los textos del Acuerdo de Asociación Transpacífico (conocido por sus siglas en inglés como “TPP” por “Trans-Pacific Partnership”), previamente firmado el 5 de octubre de 2015, con lo que concluyó un proceso de negociación fuertemente criticado, iniciado en 2008.

Fue precisamente en 2008 cuando Estados Unidos y los países integrantes del P4 (Chile, Brunéi, Nueva Zelanda y Singapur) anunciaron su intención de negociar un acuerdo ampliado, proyecto al que se le sumaron posteriormente siete países (Australia, Perú, Vietnam, México, Canadá, Japón, Malasia).

La conclusión del proceso de formación del TPP ha sido ampliamente difundida en medios, con críticas, comentarios a favor y posibles consecuencias. Antes de la divulgación de su texto, era común la lectura de artículos en medios, en donde se externaba la preocupación de lo que el TPP podría implicar u obligar a los países que lo han suscrito.

A partir de la difusión de su texto, las críticas al acuerdo han estado encaminadas a resaltar su carácter “neoliberal”, incluso a enfatizar la eliminación de aranceles y restricciones al comercio como un aspecto negativo, cuando todos los acuerdos de libre comercio que actualmente se suscriben y negocian con base en los principios de las zonas de libre comercio previstas en el Acuerdo General Sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), cuyo principal objetivo es la eliminación de aranceles en el comercio de bienes originarios de las Partes.

En el escenario de una eventual entrada en vigor del acuerdo, consideramos oportuno referirnos a los beneficios, críticas y retos que el TPP sin duda traerá a la práctica del comercio exterior en México.

Desde la suscripción del TLCAN, hace más de veinte años, México mantuvo una política de apertura y de negociación internacional permanente, hasta que a mediados de la década pasada el país dejó de tener una presencia activa en las negociaciones internacionales. A partir de esa década, Chile y Perú asumieron el liderazgo en los procesos de conclusión de nuevos acuerdos comerciales.

Sin embargo, la propia dinámica de las negociaciones internacionales motivó que México volviera a incorporarse en procesos de negociación, y el TPP es reflejo de ello.

MÉXICO EN EL TPP

En nuestra opinión, la decisión de México de incorporarse al proceso de negociación fue adecuada, por razones como las siguientes:

—El TPP presenta reglas de comercio que han evolucionado de las previstas en el TLCAN.

Aspectos como la transparencia, la acumulación de origen, el comercio electrónico, la necesidad de establecer plazos para el desaduanamiento de mercancías, la simplificación de procesos de certificación de origen, así como del propio procedimiento de modificación de reglas de origen, son algunos de las materias que recogen los acuerdos internacionales actuales.

La reducción de porcentaje de contenido regional requerido para que una mercancía sea originaria y pueda gozar de preferencia arancelaria, la creación de nuevos métodos para determinar origen, son algunos de los aspectos que están previstos en los acuerdos comerciales que los Estados Unidos han negociado en los últimos 15 años y que vemos reflejados en el TPP.

Adicionalmente, el TPP incluye nuevas disciplinas con relación a los temas previstos en el TLCAN, como lo son coherencia regulatoria, transparencia y anticorrupción, pequeñas y medianas empresas y cooperación y desarrollo de capacidades.

—El crecimiento que ha tenido nuestro comercio exterior se ha dado, principalmente, a partir del TLCAN, por la integración comercial con los Estados Unidos en los últimos 20 años.

Además de la simplificación de reglas, el TPP permitirá que materiales producidos en cualquiera de los 12 países que lo han negociado, puedan ser considerados originarios de la región.

De no haberse incorporado en el proceso de negociación, México estaría compitiendo con reglas más restrictivas al momento de acceder al mercado de los Estados Unidos.

Tomemos como ejemplo a la industria automotriz, bajo el TLCAN, los vehículos ensamblados en nuestro país están sujetos a reglas especiales y a un requisito de contenido regional del 62.5%; en tanto que el TPP no contiene dichas reglas especiales e incluirá un requisito de integración mucho menor.

En tanto para la industria automotriz terminal, el requisito en TLCAN es contar con un 62.5% bajo Costo Neto; el TPP abre la posibilidad de conferir origen a los vehículos cumpliendo un porcentaje del 45% sobre el mismo método.

Adicionalmente, bajo TLCAN, mercancías de países con una industria automotriz desarrollada o altamente especializada, como lo son Malasia, Japón y Singapur, no podrían ser consideradas como “originarias”, lo que no contriuirá a alcanzar el porcentaje de contenido regional requerido; bajo TPP dichos materiales poderían ser considerados originarios y con ello cumplir con la proporción de integración establecida bajo el acuerdo para que el vehículo ensamblado goce de trato arancelario preferencial.

La propia adopción de reglas internacionales que incidan en el intercambio internacional de mercancías resulta positiva, toda vez que contribuye a limitar el grado de discrecionalidad de las autoridades nacionales y a evitar la adopción de reglas nacionales que restrinjan el comercio exterior.

LAS CRÍTICAS AL TPP

Si bien nuestra opinión es que resulta positiva la participación de México en el TPP, no dejamos de reconocer que el acuerdo ha sido duramente criticado, especialmente por su propio proceso de negociación (de carácter secreto) y por las materias que se le han incorporado (como inversiones, que prevé la posibilidad de disputas entre inversionistas y Estados).

Podemos identificar las siguientes críticas que principalmente se han expresado en foros internacionales respecto del TPP:

—Confidencialidad de las negociaciones.

Una crítica principal al TPP tiene que ver con el carácter reservado con que se condujo la negociación, de tal forma que fue hasta un mes después de su firma, que el texto del acuerdo se dio a conocer públicamente.

Documentos que en su momento fueron filtrados, por ejemplo, en materia de inversiones y de propiedad intelectual, motivaron que organismos no gubernamentales externaran su preocupación respecto del alcance del acuerdo y su impacto en los derechos del consumidor, incluso, en la salud pública y el medio ambiente.

Sin embargo, no sólo los textos del acuerdo permanecieron reservados durante toda la negociación, sino que también fueron objeto de una continua revisión y ajuste en texto, razón por la cual se presentó un retraso de casi dos años para la conclusión del acuerdo. El haber dado a conocer textos preliminares, consideramos, hubiera implicado el difundir textos no definitivos y crear una expectativa de afectación de intereses de particulares o naciones, cuando no necesariamente se estuviera en presencia de lo finalmente acordado por los países negociadores.

Baste recordar que en los días previos al fin de las negociaciones, todavía México tuvo que negociar con los Estados Unidos y Japón las reglas de origen y porcentajes de contenido regional aplicables al sector automotriz y de autopartes.

Consideramos, por lo tanto, que el carácter reservado del texto finalmente negociado, no implica que el acuerdo no pueda ser objeto de crítica e, incluso, rechazo, una vez que se someta a los procesos de aprobación conforme a la legislación de cada país (con procesos electorales recientes, como Canadá, o próximos, como los Estados Unidos). Si bien es previsible que el acuerdo sea finalmente aprobado, atendiendo a la oposición que ha recibido en diversos países, podría presentarse también el escenario de no ratificación del acuerdo por algunos de los países que lo han negociado.

—Protección a los inversionistas.

Otra de las críticas al instrumento está relacionada con la posibilidad de que los inversionistas extranjeros puedan demandar a los gobiernos de los países Parte del TPP.

Con ello, temas como la protección al ambiente y a la salud pública surgen como preocupación, motivado por casos como el de Philips Morris en contra de Uruguay, un caso en donde el inversionista acudió al acuerdo para proteger la inversión entre Estados Unidos y Uruguay para reclamar vía arbitraje la legislación uruguaya en materia antitabaco.

En nuestra opinión, la posibilidad de acudir a instancias internacionales para resolver controversias con los estados no sólo es sana, sino necesaria para hacer prevalecer la regla de Derecho.

No se trata de un tema nuevo para México. Desde el capítulo XI del TLCAN a la fecha, nuestro país ha negociado en diversos tratados de libre comercio un capítulo de inversiones que, precisamente, prevé la posibilidad de inversionistas extranjeros de demandar al Estado mexicano.

Dicha posibilidad también se establece en virtud de los Acuerdos para la Promoción y la Protección Recíproca de las Inversiones (llamados “APPRIS”) que nuestro país ha negociado con diversos países, incluyendo algunos que participaron en la negociación del TPP, como Singapur y Australia.

La legislación de comercio exterior está definitivamente influida por los acuerdos internacionales, en temas como valoración aduanera, clasificación arancelaria, programas de fomento, dumping y subvención. Esta es una realidad en cualquiera de los países que participaron en la negociación del TPP.

Principios como trato nacional, no discriminación y nación más favorecida y la garantía de debido proceso, son básicos para poder proteger a los inversionistas y dar certeza a los negocios internacionales. Su interpretación de forma exclusiva por los tribunales nacionales, podría suscitar la creación de prácticas que distorsionen al comercio exterior y eleven el nivel de riesgo de invertir en un país.

Como ejemplo de lo anterior, recordemos casos como el de Repsol en contra de Argentina que terminó con una compensación a favor de la empresa española y también los casos que se han vivido en México bajo capítulo XI del TLCAN (siendo Metalclad el más conocido), o en la propia Organización Mundial de Comercio, como el caso de Guatemala por cuentas aduaneras de garantía por precios estimados establecidos por México (que previamente la Suprema Corte de nuestro país había determinado que cumplían con los principios de acuerdos internacionales en materia de valoración aduanera).

Adicionalmente, también se debe tomar en cuenta que la protección a la inversión no implica que los países se encuentren impedidos de adoptar medidas, siempre y cuando estas respeten los principios internacionales a los que nos referimos en párrafos anteriores, más en materias como la protección al ambiente, la salud humana, animal o vegetal, el abasto de bienes o la seguridad nacional, tal como lo reconocen los propios principios del Acuerdo General Sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (conocido como GATT), en sus artículos XX y XXI.

Adicionalmente, el propio texto del TPP establece que las Partes no están impedidas a mantener disposiciones que protejan el medio ambiente y la salud, siempre y cuando las mismas se apliquen en concordancia con los principios de derecho que el propio capítulo establece. Por ejemplo, si una Parte establece una restricción a la inversión sobre la base de protección a la salud pública, la misma tiene que ser no discriminatoria y no imponer más restricciones a la inversión extranjera que a la establecida para sus propios nacionales.

Es entendible la preocupación de organismos no gubernamentales de diversos países, con una preocupación legítima de que la posibilidad de demandar directamente a sus gobiernos en tribunales arbitrales podría originar excesos y terminar por proteger a inversionistas y sus productos a pesar de que con ello se ocasione un daño a la salud o al medio ambiente; sin embargo, también consideramos, como se ha comentado, que la posibilidad de acudir a instancias internacionales es necesaria para proteger la regla de derecho y evitar el abuso de autoridades locales y su ratificación por tribunales nacionales.

—Adopción de reglas promovidas por los Estados Unidos.

Es evidente que en su gran mayoría las reglas del comercio exterior actuales han sido promovidas por los Estados Unidos, de hecho, esto es una realidad desde la propia redacción del GATT en 1947.

No fue distinto con el TLCAN y así ha ocurrido en los acuerdos comerciales que dicho país ha negociado y suscrito en los últimos años. Si queremos entender el tipo de reglas que se incorporan al TPP, bastará con revisar las normas de los acuerdos comerciales que los Estados Unidos han suscrito a partir de la década pasada. Esta situación se conocía desde antes de la publicación de los textos del acuerdo el pasado 5 de noviembre de 2015.

Al respecto de esta crítica, consideramos que es conveniente poner en la balanza las ventajas de adoptar reglas que, en efecto, en gran medida han sido promovidas por los Estados Unidos, o mantener las reglas (también impulsadas por los Estados Unidos) del TLCAN.

No se trata de una posición de resignación ante la influencia referida, consideramos que nuestro país ha apostado por la apertura comercial y ello implica el tener que adoptar y adaptarse a las reglas que prevalecen en el comercio internacional, además de que nuestra economía está definitivamente ligada con nuestro vecino del norte, especialmente en los últimos 21 años que han seguido a la entrada en vigor del TLCAN.

Ahora bien, se reonoce que en el texto del TPP, en efecto, se han adoptado reglas con una marcada influencia de los Estados Unidos, pero esto no implica que los demás participantes asumieran una posición de simples observadores. El retraso en la conclusión de la negociación es muestra de ello.

Algunos ejemplo de lo anterior:

—En los acuerdos previos negociados por los Estados Unidos, los procedimientos de verificación de origen al exportador o productor no se encontraban regulados (dicho proceso se sometía a lo previsto en reglamentaciones uniformes); en el TPP sí se incluyen disposiciones que regulan los procedimientos a exportadores y productores.

—En los acuerdos previos de los Estados Unidos, se establece un procedimiento de verificación de origen especial para bienes del sector textil que incluye la posibilidad de que la verificación de origen de lleve a cabo a “cualquier persona que intervenga” en el manejo de la mercancía (no sólo al importador o exportador).

—En el TPP se incluye dicho proceso de verificación especial para ese sector, pero sólo puede llevarse a cabo con el exportador o productor de los bienes, con lo que se evita que dichos procesos sean dirigidos a quienes no participan del proceso de determinación de origen de dichos bienes.

—En los acuerdos previos, la determinación de origen basado en contenido regional se ha basado en los métodos de aumento de valor, disminución de valor (similar al método previsto en el TLCAN denominado “valor de transacción”) y costo neto (método que se mantiene desde el TLCAN y es empleado especialmente por la industria automotriz).

Los anteriores métodos se reconocen en el TPP, pero el acuerdo introduce uno nuevo denominado “método de valor focalizado”, el cual puede ser empleado para determinar el origen de ciertos bienes (por ejemplo, en ciertas clases de vidro, artículos de bisutería, algunos bienes de hierro o acero, de cobre, entre otros).

—Propiedad intelectual.

A partir de la filtración de una versión del capítulo de propiedad intelectual por Wikileaks en 2013, surgió en la comunidad internacional una preocupación legítima por la afectación que el TPP pueda ocasionar a la libertad de expresión, por el incremento en la protección de privilegios de empresas como las farmacéuticas, en perjuicio del derecho de la población de acceder a medicamentos a un mejor costo, por las sanciones a quienes violen candados digitales y, especialmente, por el riesgo de que los Estados Unidos “exporte” su restrictiva regulación sobre propiedad intelectual a los demás países Partes del acuerdo.

Las preocupaciones externadas, consideramos, ocasionarán la continuación de debates en foros, oposición de organismos no gubernamentales y en congresos nacionales previa a la entrada en vigor del TPP. Aspectos controversiales como las disposiciones que protegen las Medidas Tecnológicas de Protección de obras, a los productos farmacéuticos y a los productos agroquímicos, sí están incluidos en el texto del acuerdo.

Reconociendo la importancia de los temas que han sido motivo de críticas a lo negociado en el TPP, también consideramos que el acuerdo brinda una oportunidad de limitar la actuación discresional de las autoridades nacionales y los abusos en la protección de derechos por parte de sus titulares (como ocurre en diversos casos que se han presentado en la práctica de nuestro comercio exterior, en donde autoridades federales, actuando de oficio, han impedido o retrasado la entrada legítima de mercancías al país, por razones de supuestas violaciones a los derechos de propiedad intelectual).

—Manipulación de tipo de cambio.

Un tema que particularmente motivó, en su momento, la oposión de organismos y empresas estadounidenses a la entrada de Japón en la negociaciones, acusando a ese país de llevar a cabo una práctica constante de manipulación de tipo de cambio.

La devaluación intencional de la moneda local, puede provocar una distorsión en el comercio internacional al encarecer a los productos importados y disminuir los costos de producción de mercancías que se venden en mercado doméstico o son destinadas a la exportación.

Dicha práctica, continua siendo uno de los temas que más preocupaciones despierta en los Estados Unidos. La respuesta del gobierno de ese país ha sido el confirmar que el TPP sentará las bases para la regulación de la manipulación de tipo de cambio, si bien, en palabras del Presidente Barak Obama el acuerdo hará más difícil dicha práctica, sin llegar a constituir una regla exigible, como sucede en otras disposiciones negociadas.

—Productos sensibles.

El sector agrícola japonés, tradicionalmente protegido, así como el interés de los productores neozelandeses en facilitar el ingreso de sus productos al mercado de Estados Unidos, son algunos de los casos de productos sensibles que motivaron la oposición al TPP de productores domésticos y un retraso en la conclusión de las negociaciones.

Como resultado final, el gobierno japonés ha expresado que su sector agrícola deberá adecuarse a las condiciones de competencia internacional; en tanto que el de Nueva Zelanda ha externado que era necesario acordar compromisos no gratos con la finalidad de concluir la negociación.

ENTRADA EN VIGOR DEL TPP

Los países Parte han acordado que los procesos de aprobación interna del acuerdo deben de concluirse en 2 años. Se prevé que sea hasta 2016 cuando el TPP se someta a la aprobación del Congreso de los Estados Unidos.

Si la totalidad de países Parte ratifican el convenio dentro del plazo acordado, el TPP entrará en vigor a los 60 días posteriores a la fecha de última ratificación.

Si al término de los dos años los países Parte no han ratificado el acuerdo, el mismo entrará en vigor cuando sea ratificado al menos por 6 países, siempre que representen el 85% del producto interno bruto de los 12 países que participan de esta iniciativa.

RETOS

Para empresas exportadoras, importadoras, agentes aduanales, autoridades y demás involucrados en el comercio exterior, la entrada en vigor del TPP tendrá nuevos retos y oportunidades en las operaciones de comercio exterior, algunos de los cuales identificamos a continuación:

—Coexistencia de tratados.

Tanto el TPP, como el TLCAN coexistirán, la decisión de qué acuerdo aplicar quedará a cargo de cada productor o exportador, de tal forma que en procesos de exportación se deberá que analizar qué tratado otorga las mayores ventajas o cuáles son las reglas que se pueden cumplir con mayor facilidad.

—Procedimientos aduaneros.

La decisión del acuerdo que se aplique también determinará las reglas que se deban seguir en materia de procedimientos aduaneros. En tanto que en una exportación de Estados Unidos a México, será la autoridad mexicana la que pueda verificar el origen directamente al exportador o productor estadounidense; las reglas de los acuerdos modernos, como el TPP, prevén que la verificación la pueda llevar a cabo directamente la autoridad de la Parte importadora con sus propios importadores (en nuestro ejemplo, sería la autoridad mexicana directamente con el importador mexicano).

—Eliminación de requisitos formales.

Como ha ocurrido en los acuerdos comerciales que los Estados Unidos han negociado a partir de la década pasada, el TPP eliminará el requisito de emisión de certificado de origen en un formato preestablecido, además, con la posibilidad de que dicha declaración pueda ser emitida por el importador.9

En el TLCAN, sólo el exportador o productor pueden emitir certificados de origen.

—Facilitación comercial.

El TPP contiene disposiciones relativas a facilitación comercial, que otorguen un tratamiento especial para operaciones urgentes y determinen un plazo en el que las autoridades aduaneras concluyan el despacho de mercancías de importación.

Consideramos que los cambios a la práctica del comercio exterior que se avecinan con motivo de la eventual entrada en vigor del TPP, requieren que el sector privado efectúe un estudio del impacto que tendrá en sus propias operaciones de negocios y, para el sector público, la necesidad de revisar nuestra legislación federal y promover los cambios a la misma, para adecuarla a las nuevas disciplinas establecidas en el acuerdo.

* Artículo publicado en la revista NewsWeek en Español. Diciembre 2015 http://nwnoticias.com/#!/noticias/el-tpp-y-el-futuro-del-comercio-exterior

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